上海国际航运中心发展进入了软实力提升阶段，其中海关监管政策的创新是其中重要的一环。应利用上海国际航运发展综合试验区平台，实施中国的海关特殊监管政策向非监管的自由贸易政策转变的探索和试验。
中国海关特殊监管制度
在我国沿海港口建设和上海等国际航运中心发展中，我国实施了中国海关特殊监管制度。主要经历了"保税区（90年）--出口加工区（2000年）--保税港区（2003年）--以保税港区为主的功能综合港区（2005年至今）"的发展轨迹。我国这种保税港区"特殊监管"政策，在保税港区内实施特殊监管。洋山保税港区也是海关特殊监管区，国家给予的优惠政策已经很多。但这些政策在实施中，由于与现行法规或者部门规章相抵触，使得保税港区的特殊政策实施存在许多限制，保税港区的政策效果很不理想，政策在实际落地时大打折扣，实行时没能达到原先预想的优惠，这也是当前洋山保税港区功能无法拓展的主要瓶颈。因此，必须发挥航运发展综合试验区的平台，突破当前的规章与制度的所有限制，不折不扣的实施保税港区的政策，充分发挥中国保税港区的政策功能。使上海国际航运中心及其洋山深水港在与国际一流对手竞争时，处于同一起步线上。
保税港"特殊监管"还待落实
当前，洋山保税港区"特殊监管"政策应重点落实：
保税港区内的非保税货物运作与监管。根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（海关总署第164号令）中规定的九大类业务和服务业对外开放试点的要求，完善保税港区的政策设计和监管流程。在保税港区试行非保税货物入区运作，允许非保税货物以增值税"不退不征"方式进入保税港区。并逐步借鉴境外自由贸易港区的做法，探索从立法上确立必要的监督管理机制，系统解决非保税货物入区运作问题。目前，洋山保税港区受当前各有关部门的制度与规章限制，将非保税货物运作阻挡在保税港区之外，这实质上脱离了保税港区政策的宗旨。因此，应大力推进政策改革，突破当前的条框限制，完善和落实中国保税港区特殊海关监管制度，为方便企业运作和加快航运贸易周转服务。为适应国际航运物流发展趋势，优化出口涉证（许可证、配额证等）货物入区监管程序，允许非保税货物以增值税"不退不增"方式进入保税区运作，从而方便企业开展业务。
保税港区内的高端服务环节的开展。根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（海关总署第164号令）中规定的九大类业务和服务业，可以在保税港区内从事国际采购、国际分拨、国际配送等高端服务。保税港区的可持续发展，必须要引进国际采购、国际分拨、国际配送等高端服务。这也需要突破当前诸多管理部门的条框制约，充分发挥海关特殊监管的职能。
"境内关外"是目标
上海要形成国际航运中心，积极探索和试验非海关监管的自由贸易区制度是必由之路，以达到真正意义上的"境内关外"的目标。"境内关外"的中国海关特殊关税制度的设立是促进我国地区经济、贸易、航运发展的需要，是提高港口国际竞争力的需要。上海港面对周边港口竞相争夺我国沿海和长江流域集装箱货源的严峻形势，为了确立国际航运中心的地位，提高我国综合国力和国际竞争力，必须实行的中国特色的"境内关外"海关特殊监管政策。
中国特色的"境内关外"海关特殊监管政策效应在于：一是有利于提高上海港的国际竞争力和提升港口服务软环境。在上海以洋山保税港区为基础，推行"境内关外"政策后，有利于增强上海港与周边港口的竞争力，有利于提高我国港口的综合实力和国际竞争力。二是有利于上海港功能的扩展。在上海港实施"境内关外"海关特殊管理模式，将有利于上海港的各项功能全方位扩展，其主要功能包括航运功能、口岸功能、物流功能、工业功能和服务功能等。三是有利于我国集装箱港口实现资源优化配置。具有国际航运中心和"境内关外"政策的优势，就能够充分发挥港区的规模效益和政策效益，充分发挥国际航运中心的资源配置作用。
背景1：境外自由港政策发展迅速
当前世界大多著名的港口城市与航运中心均实施自由港政策。从自由港发展的历史来看，其功能逐渐增多。早期的自由港功能只局限于转口贸易，自由港的政策也只是围绕着为过往船只的货物进出口提供豁免征收关税的优惠。之后，自由港逐步增添了诸如储存、改装、商展、简单加工装配等业务，但也都是限制在为转口服务的范围内。二次大战以后，一些营运较佳的自由港进一步发展金融、旅游、运输、通讯等，使之成为地区性或国际性的中心，自由港政策功能更加多样化。如今，自由港出现了与综合物流相结合的趋势。
随着世界经济中心向亚太地区转移，在亚太地区已经形成北起釜山、南至新加坡的一个以集装箱运输为主的港口链，使上海港的建设正面临着周边国家和地区港口城市的激烈竞争。总的发展态势是，除了新加坡和香港之外，在东北亚地区将角逐出一个国际集装箱枢纽港。
背景2：上海自由港港战略规划
上海已经规划免税自由港的蓝图。虽然国务院关于上海建设"两个中心"的意见（国发【2009】19号文）只提及"借鉴国际自由港政策,拓展洋山保税港区功能"，但上海建设"自由港"的目标已经明确--以中国第一个保税港区洋山港为核心，建设符合国际惯例的自由港,到"十二五"期间再把洋山港的政策推广到上海"三港三区"及周边临港新城等航运服务集聚区。
自由港是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口,划在一国的关税国境(即"关境")以外。对于自由港来说,外国商品进出港口时除免交关税外,还可在遵守所在国有关政策和法令的前提下,在港内自由改装、加工、长期储存或销售。在国发【2009】19号文中明确提出了要在洋山港"探索建立国际航运发展综合试验区"，而上海市政府已经把打造"自由港"视为综合试验区的最终目标。
据悉，上海自由港战略将分"三步走"。第一阶段：2009年至2010年，将针对国发【2009】19号文中的政策内容进行全面落实。例如，实施洋山保税港区营业税优惠政策；中资外籍船舶特案减免税政策;推进企业开设离岸账户试点；启运港退税政策等等。第二阶段：2011年至2015年（‘十二五’时期），针对国发【2009】19号提及的‘研究探索’内容，先聚焦洋山保税港区，随着市场的需求和政策深化进一步拓展至"三港三区"、北外滩、陆家嘴及临港新城等航运服务集聚区。"研究探索"的主要内容有：探索创新特殊监管区域管理制度；研究制定具有国际竞争力的航运税费改革等等。"三港"与"三区"相互促进，联动发展，将新浦东串连起来，形成了航运和空运的黄金海岸。"三区"，即外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区、洋山保税港区。而"三区"内又分别拥有外高桥港、浦东国际机场空港、洋山港。
论文来源：《中国航务周刊》第51期（总第825期）。特别感谢《中国航务周刊》王静老师的大力支持与帮助。
说明：资料来源于本人研究的上海发改委有关国际航运发展综合试验区政策相关课题。由于具体政策尚未正式出台公布，本人以"探析"的形式与大家一起来探讨有关航运试验区的系列政策。
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