上海市人民政府关于印发《上海市综合交通"十三五"规划》的通知
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
现将《上海市综合交通"十三五"规划》印发给你们，请认真按照执行。
现将《上海市综合交通"十三五"规划》印发给你们，请认真按照执行。
上海市人民政府
2016年9月28日
2016年9月28日
上海市综合交通"十三五"规划
为推进"十三五"期间上海综合交通发展，根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。
一、综合交通发展现状
"十二五"期间（2011-2015年），上海综合交通体系坚持"交通引导、管理优先、服务提升、城乡统筹"的基本思路，交通基础设施建设有序推进，交通综合管理水平逐步提高，交通运输服务能力持续提升，"十二五"规划目标全面完成，"枢纽型、功能性、网络化"的综合交通体系架构已经基本形成。
交通基础设施不断完善。国际航运中心建设取得重大突破，洋山深水港四期工程开工建设，虹桥、浦东两大机场建成4座航站楼、6条跑道。京沪高速铁路建成开通，形成上海站、上海南站、上海虹桥站三个铁路主客运站。轨道交通基本成网，2015年底运营线路15条，长度达到617公里。2015年高速公路通车里程达到825公里。城市道路容量增加，城市快速路约200公里。新城和重点地区发展得到了支撑，金山铁路、轨道交通9号线三期南延伸、轨道交通11号线二期和轨道交通16号线通车运营，嘉闵高架路南段一期、北段一期建成通车，国际旅游度假区、国家会展中心等重点地区交通配套设施陆续建成投入运营。
交通综合管理水平显著提高。交通法制、体制、机制不断完善。交通信息化建设取得显著成效，建成市级交通综合信息平台。通过实施非经营性客车额度拍卖政策，小客车保有量过快增长的势头得到了有效控制，2015年全市注册小客车保有量247万辆。交通环境污染治理不断加强，率先实施机动车更高排放标准，持续淘汰高污染车辆。交通安全管理水平不断提高，全年道路交通事故万车死亡率下降至2.60人。春运期间交通保障措施人性化、常态化，确保全市交通运行安全有序。做好重大节假日和重大活动等交通保障工作，不断完善收费高速公路免收小型客车通行费等一系列管理措施，保障高速公路网的平稳运行。持续做好交通状况动态研判分析，引导市民有序出行。
交通运输服务能力持续提升。上海国际航运枢纽港地位日益凸显，2015年上海港集装箱吞吐量达到3653.7万标准箱，连续六年保持世界第一；浦东、虹桥两机场旅客吞吐量达到9919万人次，航空货邮吞吐量达到370.9万吨。公共交通整体服务水平显著提升，轨道交通运输能力大幅提高，客运主体地位逐步体现；公共汽（电）车线网优化调整力度持续加大，运营水平和服务品质得到提升；换乘优惠受益乘客规模逐年增长，全市公共交通日均客运量达1820万乘次。道路交通运行保持总体通畅。
交通有力支撑城市经济社会发展。过去十余年，上海城市建成区面积增长1倍，常住人口总量增长超过30%，上海市生产总值增长近2倍，交通发展基本适应并有力支撑了城市经济社会的快速发展和市民多元化的出行需求。
上海综合交通也仍然存在一些突出问题：
对外辐射能力与国家战略要求尚有差距，海空枢纽多式联运和区域通道联系水平仍待改善;轨道交通高峰拥挤严重，地面公交吸引力低、换乘不便，公共交通整体服务水平和可靠性尚需提高；道（公）路系统功能和结构不尽合理，路网局部连通性不强，交通需求管理政策突破力度不足，道路拥堵形势依然严峻；综合交通节能减排技术和水平不高，资源环境承载力面临巨大压力;综合管理水平有待提升，信息化、市场化、科技化等手段的应用还不充分，交通运行秩序需要改善。
二、上海综合交通发展趋势展望
当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期。到2020年，上海要在基本建成"四个中心"和社会主义现代化国际大都市的基础上，努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力、影响力的世界级城市群核心城市，特别是经济全球化、区域一体化和新型城镇化都对上海综合交通的发展提出了更新、更高的要求。同时，城市机动化和交通需求增长的趋势仍会延续。上海已明确提出规划建设用地"负增长"的要求，可供大量交通设施建设的土地十分有限。因此，"十三五"期间，上海综合交通体系将逐步进入"完善功能、注重管理、提升服务"的交通设施建设和品质提升并重发展阶段。
"十三五"期间，上海必须从国内外环境的新趋势和交通体系内外诸多新因素、新特点出发，充分认识到综合交通发展面临的新形势、新要求和带来的新机遇、新挑战。
（一）"一带一路"国家战略的实施，要求进一步提升全球枢纽地位。随着全球经济格局深度调整，我国经济发展进入新常态，但长期向好的基本面没有改变，经济发展具有巨大潜力。上海国际航运中心的发展仍将面临新的机遇，上海港和上海航空枢纽运输需求仍将保持一定增长态势，对外辐射能力、交通运输能力和集疏运保障条件都需要进一步巩固和提升。
（二）"长江经济带"和长三角一体化进程加快，要求进一步提升区域综合运输能力。上海作为长三角世界级城市群的核心城市，要更加主动地推进长三角地区的协同发展，着力打造服务长三角、辐射全国的综合交通体系，促进长三角和长江经济带整体发展，更好地支撑国家战略。同时，长三角城市群同城化效应不断显现，要求上海积极参与跨区域综合交通走廊建设，充分考虑上海毗邻地区通勤客流和交通商务圈特征趋势。
（三）新型城镇化加快推进，要求进一步推动城乡统筹和紧凑发展。统筹城乡发展是上海实现转型发展的重要抓手，要把握城市空间形态和用地功能转型发展的机遇，重点关注人口快速导入地区发展，尽快构建与周边区域联动、城乡一体的综合交通体系，有效引导和应对上海与毗邻地区、新城与中心城、新城之间、新城和新市镇之间各种交通出行需要，进一步提升新城在上海新一轮发展中的战略作用。
（四）居民生活水平持续提高、新业态不断涌现，要求满足多元化的交通需求。随着上海小康社会的全面建成，居民的生活水平将持续提高，小汽车进入家庭的趋势没有改变，个性化交通出行不断增加，交通"供给侧结构性"改革的需求强烈。同时，随着科技创新中心建设和城市产业功能转型，现代服务业持续发展，物联网、云计算、大数据等新技术快速运用，对交通管理创新模式和交通政策制定提出了更高要求。
（五）资源、环境约束趋紧、生态环境建设要求日益提高，要求进一步提高交通综合统筹管理能力。建设用地总量"负增长"的约束下，未来新增交通设施供给的潜力越来越小，特别是中心城新增交通供给的空间极为有限。同时，生态文明建设持续推进，能耗增量控制和雾霾治理进一步加强，土地、能源等资源刚性约束日趋加大，必须全面提高交通综合统筹管理能力，运用经济、行政、法律、科技、环境、社会等综合手段来治理交通，加强交通与环境、用地、安全等要素的一体化发展。
三、上海综合交通发展的指导思想、基本原则和目标
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、"三个代表"重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，统筹推进"五位一体"的总体布局建设。以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，坚持管建并举，"管为本、重体系、补短板"，推进综合交通体系建设和管理。"管为本"，就是要确保交通运行安全、有序和高效；"重体系"就是要进一步健全和完善空港、海港、陆域地上地下、中心城区和郊区整体的枢纽、功能和网络体系；"补短板"，就是要找准综合交通体系中的难点问题，全力突破，全面提升整个体系的能力和竞争力。要更加注重区域统筹，更加注重系统协调，更加注重质量提升，更加注重绿色环保，更加注重民生关怀，更加注重安全智能，更加注重服务管理。
（二）基本原则
坚持创新发展，适应城市功能提升和交通发展新要求。一是转变交通发展方式，强化综合管理，提升交通体系的功能和服务，依靠经济、行政、法律等手段，规范交通秩序，提升交通文明。二是体现生态文明的政策导向，从单纯缓解交通供需矛盾，转向追求资源集约利用、营造宜人交通环境、实现节能减排、推进交通可持续发展。三是促进科技创新与交通发展紧密结合，发挥交通科技对运输组织、安全与应急保障、工程建设与养护、资源环境保护等方面的支撑作用。
坚持开放发展，提高国际航运中心服务能力。充分考虑"一带一路"和"长江经济带"发展要求，积极融入基础设施互联互通和国际大通道建设，加强国际航运中心战略性设施布局谋划和建设，上海国际航运中心进入世界航运中心前列，巩固提升海空枢纽地位，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效、具有全球航运资源配置能力的航运中心。
坚持协调发展，实现交通有序引导区域发展。一是加强与长三角城市群协调发展，推进区域性通道、综合枢纽等设施建设，发挥新城节点城市作用。二是发挥交通支撑和引导城乡空间布局作用，引导人口的合理分布，按照公共交通导向开发（TOD）的理念，实现以轨道交通为主的站点周边紧凑型、高密度开发，与地区开发功能紧密衔接。
坚持绿色发展，坚决贯彻公交优先发展战略。一是突出完善大容量轨道交通网络，核心要"增能、扩能、增效"，在关注建设规模的同时，更要提高管理水平，实现运行能力和效率的全面提升。二是进一步完善公共交通的功能层次，弥补服务短板，打造便捷的公共交通网络，提升服务品质和吸引力。三是坚持交通需求管理，继续调控小客车保有量，引导个体机动交通合理使用。四是充分考虑到城市资源约束与环境保护要求，加强交通与环境、安全等要素的协调发展，加强设施养护，保障长期高效使用。
坚持共享发展，提供多样化交通服务。一是适应市民多元化、高品质的交通需求和"互联网+"等创新发展要求，提供多样化的交通服务选择。二是发挥不同交通方式各自的服务优势，合理组织衔接关系，加强功能整合，提高运输效率。三是根据中心城、新城、周边毗邻地区的区位差异和交通特征，因地制宜，制定差别化的交通发展策略。
（三）目标
1.总体目标
按照全面建成小康社会的总体要求，到2020年，支撑"基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成社会主义现代化国际大都市，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架"的奋斗目标，完善和提升"枢纽型、功能性、网络化"的国际大都市一体化交通体系，进一步突出"智慧、低碳、共享"的发展理念。实现枢纽航线通达全球，设施功能齐全完备，网络运行高效易达；提供全面智慧的交通服务，营造低碳的交通环境，提供公平共享的交通资源，满足多元化的交通需求。
2.具体目标
建设辐射全球、服务全国的交通枢纽。建设世界一流的海空枢纽港，提升国际航运中心枢纽功能和全球资源配置能力。到2020年，上海港集装箱吞吐量预计达到4200万标准箱左右，集装箱水水中转比重力争提高到50%以上；航空枢纽预计旅客吞吐量达到1.2亿人次左右、货邮吞吐量达到400万吨以上，持续扩展通达全球的航线网络，机场中转旅客比例预计达到15%以上。构建适应长三角一体化发展的城际交通和市域交通网络，实现长三角主要城市90分钟左右到达上海。优化综合客货运交通枢纽布局，促进内外交通无缝衔接。
努力确保交通运行安全可靠。道路交通万车死亡率低于263人，轨道交通安全运营水平明显提升。
人员出行和货物运输更加方便快捷。依托公共交通，中心城内居民上下班平均出行时间在45分钟以内；新城与中心城之间平均出行时间控制在60分钟以内。
交通系统有机整合、高效运行。中心城公共交通出行比重达到55%，其中轨道交通客运量占公共交通客运量比例达到60%；郊区新城进一步提高公共交通出行比例，保证交通安全、有序。拥挤路段的公交专用道高峰时段运行车速高于相邻车道社会车辆的运行车速；中心城快速路高峰时段的平均运行车速高于40公里/小时。构筑科技创新引领、信息深度整合的智慧交通。
营造绿色交通环境。全市公共交通、步行、自行车的出行比重不低于80%，新能源和清洁能源公交车比例达50%以上。单位客货运输量碳排放明显下降，交通污染物排放量得到有效控制。
创造文明交通环境。交通决策更加公开透明，交通执法行为更加严格规范，交通参与者安全意识、法治意识、环保意识显著增强，全社会交通文明程度明显提升。
四、上海综合交通发展重点任务
（一）进一步提升海空枢纽辐射能力
1.优化提升国际集装箱枢纽港功能
（1）加快推进洋山港区四期工程建设，建设外高桥港区八期工程，加快港区支线泊位规划研究和建设工作。深化完善"两型"港口建设，提升港口可持续发展能力。
（2）完善港口集疏运设施，重点强化海铁联运、江海直达运输，结合沪通铁路建设，同步建设外高桥铁路货场和进港铁路。充分利用长江黄金水道，加快发展内河运输，提高集装箱水水中转比例。完善公路集疏运通道布局，重点提升宝山-外高桥区域路网能力。
（3）加快推进内河高等级航道整治建设，四级及以上内河航道通航里程达到260公里左右；加快实施外高桥、芦潮港内河集装箱港区，切实解决内外港运输衔接问题。进一步推进内河船型标准化发展。培育内河水运市场，完善水水中转软环境，实施基于利益共享的内河外港一体化运营。
（4）推进跨区域港口资源整合，优化码头布局，逐步实施黄浦江中下游货运码头搬迁。深化区域港口合作机制，研究国家战略背景下上海港定位，适应船舶大型化发展趋势，完善深水港布局规划。
（5）支持邮轮、游船、游艇经济发展。推进邮轮母港建设，建设吴淞口国际邮轮码头二期，完善吴淞口邮轮码头配套设施，推进制定邮轮码头服务标准。完善游船码头布局，优化游船码头服务功能。
（6）推动基础航运服务业转型升级，促进高端航运服务要素集聚。
2.巩固提升亚太航空枢纽港地位
（1）推进"两场"改扩建工作，包括浦东国际机场第五跑道工程、三期扩建工程；虹桥国际机场T1航站楼改造及相关配套设施工程等。
（2）加快完善机场集疏运系统。深化研究机场快线，推进连接两场的市域快速轨道交通线路建设；进一步做好轨道交通、地面公交与航班的衔接服务；完善机场快速集散道路通道，建成北翟路快速路、S26公路入城段、嘉闵高架南段。
（3）鼓励基地航空公司拓展国际航线，支持基地航空公司加快机队扩容和结构优化，提升航线通达性和在全球航空货运供应链中的资源配置功能。吸引国内外航空公司、航空联盟在上海发展，完善上海航线网络整体布局，实现航线网络覆盖面、航班频次、航班衔接率等重要指标国际领先。优化空空和空地中转网络品质，推进浦东国际机场"通程联运"业务发展，提高旅客中转率和中转服务能力。
（4）加快航空物流业发展，促进航空货邮吞吐量增长。强化与全球主要货运枢纽的航线网络连接，丰富多式联运产品与服务；着力推进浦东机场国际快件转运中心建设，支持浦东祝桥国际现代快递物流园区的建设，鼓励新兴航空物流集成商入驻；大力发展冷链物流、跨境电子商务等新业务，创新航空快件集拼中转监管模式，提高航空货运枢纽的竞争力。
（5）推进以公务航空和城市公共管理为主的通用航空发展。利用两场资源，改扩建公务航空基础设施，增加上海的公务飞行业务，初步形成东北亚公务航空中心；加大对警务、应急救援等城市公共服务飞行业务的投入力度，满足城市管理、应急救援任务快速响应的需求；推进通用机场规划研究和编制工作。
（6）积极配合推进空域管理体制机制改革，优化上海终端区空域结构。参与长三角民航发展规划编制，积极促进跨市域多机场体系的构建。
（二）推进长三角区域交通一体化
1.加快铁路对外通道和铁路枢纽建设。推进沪通（南通至安亭段和太仓至四团段）铁路建设和浦东铁路复线电气化改造，新建沪杭客专三四线（莘庄-上海南站）、沪苏湖、沪乍杭铁路；建设铁路东站，形成虹桥站、上海站、上海南站和上海东站的铁路客运主枢纽格局；建设铁路外高桥集装箱中心站，为海铁联运发展创造条件。
2.提高公路网络服务能力，优化与江、浙两省的道路衔接，加强新城与周边城镇、郊区城镇干线公路建设。整合优化长途客运站布局，推进综合货运枢纽、货运通道的规划建设。进一步发展上海毗邻区域公路客运班线公交化运营。
3.推进长三角高等级内河航道网建设，推进长湖申线、平申线等长三角内河高等级航道网建设。同时，充分发挥长江黄金水道运量大、能耗小、成本低的优势，大力发展长江内支线运输，扩大上海港的服务范围，更好地满足沿江地区的运输需求。
（三）强化交通引导城乡空间布局
1.结合新一轮城市总体规划编制，进一步明确市域城镇体系发展要求，坚持以公共交通为导向的发展模式，统筹城乡空间布局、功能分区和用地配置，制定区域差别化的交通发展策略。
2.结合城市更新，整合既有交通资源，完善交通服务功能，提升主城区交通体系能级和服务水准。进一步提升以轨道交通为主体的公共交通服务能力，加快提升公共汽（电）车的服务水平；优化主城区路网结构功能，进一步完善快速路、主次干路等骨干路网；加强重点项目与功能集聚区的交通规划，增强交通服务支撑能力。
3.大力完善新城交通体系。按照全市重大功能性项目、重大产业项目、重大基础设施等向新城倾斜的要求，进一步加强新城自身交通体系建设。强化松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城等长三角城市群综合性节点城市交通枢纽和支撑能力；提升金山新城、城桥新城等交通基础设施建设标准。构建新城与中心城、新城之间、新城与近沪地区多层次交通联系通道，研究利用既有铁路资源开行市域列车，建设市域快速轨道交通骨干线路，完善射线高速路网和国省干线建设。加强新城与周边工业园区、大型居住区的交通联系。结合各新城土地利用规划、发展特点，因地制宜完善新城内部交通系统。
4.分类推进镇村交通体系的发展。进一步突出镇在城乡发展中的重要地位，完善镇内外交通联系，缩小城乡公交服务和管理差距。中心城周边镇重点加强交通基础设施资源配置；新城范围内的镇，重点强化与新城的协同发展，组团式配置交通基础设施。中心镇按照中等城市标准配置交通服务功能，加强与周边地区的公共交通联系；一般镇按照小城市标准配置交通服务功能。加强农村基础设施建设，完善农村公路网，改善出行条件。
（四）加强综合交通枢纽系统建设
1.加快推进综合客运枢纽建设。优化综合客运枢纽布局，规划建设约30个综合客运交通枢纽；新建综合客运枢纽各类设施统一规划、统一设计、同步建设、协同管理，对已有衔接效率不高、功能不完善的综合客运枢纽实施改造，完善功能。优化整合中心城长途客运站，推进郊区长途客运站改造，构建"主枢纽站＋区县骨干站＋辅助站"三个层次的公路长途客运枢纽结构。
2.推进综合货运枢纽和物流园区建设。依托产业空间布局和对外运输通道网络，结合现有货运场站资源整合和调整，构建布局合理的货运场站体系。支持铁路集装箱中心站、物流园区发展，引导传统货运场站向物流园区，尤其是向具有公共服务性质的货运枢纽型物流园区转型升级。加强干线铁路、高等级航道、高等级公路与货运枢纽的有效衔接。
（五）提升公共交通服务能力和品质
1.既有轨道交通扩能增效，提高运营管理水平。增购线路车辆，对信号能力、停车能力、供电系统、车站疏散、车辆基地等进行增能、扩容改造；优化轨道交通运营组织，逐步缩短高峰发车间隔，实现中心城区轨道线路高峰时段行车间隔缩短至3分钟以内；提高轨道交通高峰运能，到2020年中心城轨道交通高峰运能较2015年增加30%左右，缓解轨道交通高峰拥挤。
2.继续建设和完善轨道交通网络，建设多层次轨道交通体系，形成一网多模式（市域线、市区线、局域线）。充分利用现有及规划铁路发展市郊铁路，为郊区和长三角毗邻地区提供快捷服务。持续推进轨道交通网络建设，续建216公里，到2020年，总通车里程约800公里；结合正在编制的新一轮轨道交通近期建设规划，开展轨道交通13号线西延伸、19号线、20号线、机场快线、嘉闵线、崇明线、21号线、23号线等线路的深化研究和前期工作，适时启动建设。推进新城有轨电车网络构建和项目建设。
3.优化调整地面公交线网。构建服务中心城和新城重要客运走廊的公交骨干线网，在具有客流需求和设施条件的客运走廊，推进建设中运量公交系统，建成延安路等中运量公交系统；优化调整区域公交线网，作为轨道交通和公交骨干线网络的延伸和补充；打通微循环，推进"最后一公里"公交线网的布设。强化与轨道交通网络的融合，进一步提高公交线网服务覆盖面，中心城实现轨道交通站点50米内有公交站点衔接，中心城公交站点500米半径全覆盖。结合历史风貌保护和既有设施条件，研究开行特色公交线路。
4.推进公交专用道规划建设和执法管理。完善公交专用道设计标准，结合实际需求建设公交专用道，到2020年力争形成500公里公交专用道网络；推进实施信号优先，提升专用道运营效率；加强公交专用道的监管和执法，公交专用道高峰时段平均运营速度达到15-20公里/小时。
5.加快公交场站的规划和建设。结合公交运营和新能源公交发展需求，新建、改建公交停保场20余个；启动公交站点标准化改造工程，逐步消除占路首末站；基本完成电子站牌建设，持续实施公交车站"通电亮灯"工程。
6.完善公共交通票价形成机制。综合考虑社会承受能力，企业运营成本和交通供求状况，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次差别化价格体系。
7.进一步提高出租车服务水平。坚持出租汽车总量控制，根据区域经济社会发展和市民出行需求，综合考虑里程利用率和市场状况调节出租汽车总量规模。不断优化出租汽车服务，加强电调平台、候客站点等配套设施建设，引导智能终端应用，提高出租汽车运行效率，有效降低空驶率，满足公众个性化出行需求。探索出租汽车的管理新模式，完善公司化管理，探索多样化的企业和驾驶员风险共担的经营模式。逐步实现经营权期限制。进一步完善出租汽车运价形成机制，发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用，建立出租汽车运价与CPI、社会平均工资、油价等要素相联动的动态调价机制。整治非法客运车辆，营造规范、公平、有序的市场环境。
8.拓展水上客运服务功能。完善市内轮渡码头布局，进一步改善船舶等基础设施建设和更新；调整三岛航线布局，优化运力结构；继续推进乡镇渡口撤渡建桥工作；继续加强水陆公共交通衔接。
来源：上海市人民政府
沪公网安备 31011502019944号