【法规速递】《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》

航政法简报

（2020年9月，总第110期）

Shipping Policy and Law Newsletter

(Issue of September 2020, the hundred and tenth Issue in General)

【法规速递】

● 《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》

交通运输部印发《交通运输部关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），于2020年8月25日起实施。

1.     出台背景

党中央国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作，连续多年作出一系列决策部署，2019年10月出台《优化营商环境条例》，为贯彻落实《条例》以及国务院部署的各项任务和措施，交通运输部坚持问题导向，针对在交通运输“放管服”改革实践工作中一定范围存在的“重审批、轻监管”“不会管、不敢管、不想管”等问题，结合推进交通运输综合行政执法改革要求，制定《指导意见》。

2.  主要内容

《指导意见》针对实践中存在的问题，深入分析原因，研究提出5方面17项具体措施：

一是全面夯实监管责任，包括明确监管对象和范围、厘清监管事权等2项具体措施。严格按照法律、法规、规章明确的监管职责和监管事项，依法对交通运输市场主体、从业人员及有关交通运输活动相关方进行监管；按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则严格履行部门监管职责，具体监管层级和不同层级间的监管责任，依照法律、法规、规章以及监管职责分工划分确定。

二是建立健全监管制度与标准，包括建立实施监管清单制度、健全制度化监管规则、完善标准体系等3项具体措施。制定完善“互联网+监管”事项目录清单，根据法律法规的立改废释和监管工作实际情况对清单进行动态调整，及时向社会公开；研究制定具体事项的监管规则和标准，建立健全规则和标准清理机制

并向社会公开；进一步修改完善交通运输领域国家标准和行业标准。

三是创新和完善监管方式，包括全面实施“双随机、一公开”监管、对重点领域重点事项实行重点监管、落实信用监管、推进信息化监管、对新业态包容审慎监管等5项具体措施。要将“双随机、一公开”作为交通运输领域市场监管的基本手段；加强对重点领域、重点事项监管，采取扩大检查范围、提高检查频次等重点监管措施，重大隐患“一事一办”“专人督办”。推进实施风险分级管理，建立重点监管企业名录管理制度，采取重点监管措施监管；推进行业信用评价和分级分类监管，及时公开共享相关信用信息加强对守信主体的激励。依法依规对失信主体予以惩戒，健全信用信息修复机制；充分利用互联网、大数据、云计算等新技术，对各类经营行为进行精准监管。加强现场电子取证和检测设施建设，积极推广网络监测、视频监控等非现场监管方式；对于新业态，按照鼓励创新、趋利避害、规范发展、包容审慎原则，分领域量身定制监管规则和标准，积极培植发展新动能，维护公平竞争市场秩序，促进新老业态深度融合发展；坚守质量和安全发展底线，严禁简单封杀或放任不管，对出现的问题及时引导或处置。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，依法严格监管。

四是提升监管能力和水平，包括加强监管和执法力量建设、加强监管业务培训、提升监管和执法透明度、强化协同监管等4项具体措施。推动地方党委政府配齐配强交通运输监管和执法力量；及时组织开展新颁布法律法规和新监管业务技能培训；各级交通运输管理部门要按要求公开权责清单、“互联网+监管”事项目录清单，以及事中事后监管举措、程序、标准等，研究制定交通运输行政处罚自由裁量基准；密切交通运输系统上下级监管业务联系，建立跨区域统筹协作机制。

五是推进行业自律和社会监督，包括强化市场主体责任、加强社会监督、提升行业自治水平等3项具体措施。督促交通运输市场主体建立完善内控和风险防范机制，健全标准化管理体系；拓宽和畅通群众监督渠道，对群众举报和社会反映强烈的问题，各级交通运输管理部门要认真核实、及时反馈，结合实际情况开展第三方评估，提出具有公信力的评估结论。

《指导意见》从三方面保证落实。

一是做好宣贯落实。交通运输部将指导各级交通运输主管部门开展《指导意见》的学习、培训和宣传，通过多途径、多渠道宣传贯彻《指导意见》，使基层一线监管人员深入领会、深刻把握、学以致用，抓好落实工作，监管责任到人、到岗，确保各项监管工作落到实处。

二是细化工作任务。交通运输部将研究提出事中事后监管的行动工作方案，分解细化事项及目标任务，努力做到将各项任务全面覆盖、落地见效。

三是加强试点示范。推动加强和规范事中事后监管纳入交通强国建设试点内容，先行先试形成加强交通运输事中事后监管可复制可推广的工作做法、经验，带动营造交通运输领域公平公正市场环境。

3.  法规综述

《指导意见》在2016年《关于深化交通运输行政审批制度改革加强事中事后监管的意见》的基础上对事中事后监管工作进行进一步深化。

一是事中事后监管工作面临的形势和需要解决的问题发生变化。随着“放管服”改革不断深入，大部分基层监管人员已逐步认识到“取消审批不等于放任不管”，目前突出矛盾和问题是“管什么、怎么管”，《指导意见》就监管对象、监管机构、监管范围、监管方式作明确规定，具备较强规范性和可操作性。

二是涵盖内容更广、要求更深入具体。《指导意见》就互联网监管、“双随机一公开”监管、重点监管、信用监管、信息化监管、包容审慎监管等作出明确规定，且相关要求更加深入、更加具体。

三是根据各地综合行政执法改革、承担行政职能事业单位改革新形势和新要求，《指导意见》对审批机构的监管职责、综合执法机构与审批机构工作衔接等内容作规范。

● 【案例聚焦】

江苏瑞达海洋食品有限公司与盐城市大丰区人民政府等农业行政许可纠纷案

一审：（2019）沪72行初19号

1. 基本事实

原告：江苏瑞达海洋食品有限公司

被告：盐城市大丰区人民政府（以下简称大丰区政府）

被告：盐城市大丰区自然资源和规划局（以下简称大丰区自然资源局）

2015年8月，原告通过投标与被告大丰区自然资源局签订东沙紫菜养殖海域使用权出让合同，期限为三年，合同写明：“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”。2018年5月，原告收到大丰区自然资源局“关于海域使用权不予续期的答复”，写明原告申请海域使用权续期的报告已收悉，答复称海域使用权合同明确约定，海域使用权到期后不续期。后大丰区自然资源局向原告发出“关于清理东沙紫菜养殖的通知”，要求海域使用权期满的业主立即停止紫菜养殖行为，拆除全部人工设施设备等。

原告诉称，上述合同违反《中华人民共和国海域使用管理法》（下称《海域使用管理法》）第二十六条的规定，该条规定海域使用权人到期前有权申请续期，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，应当批准续期。遂起诉请求判决两被告履行法定职责，对原告海域使用权依法予以续期。

被告大丰区政府辩称，涉案海域使用权出让合同和海域使用权证书上均写明到期后不再续期，申请续期不应适用于通过招投标取得的海域使用权。东沙紫菜养殖海域部分与盐城湿地珍禽国家级自然保护区范围重合或邻近，在此海域养殖紫菜违反自然保护区管理的相关法规，且在保护区的实验区内养殖还必须取得保护区管理部门的批准，大丰区政府部门曾向保护区管理部门提出申请，但未获得批准，因此不可在保护区范围内进行紫菜养殖。2018年期间，盐城市黄海湿地申报世界自然遗产工作正在进行当中，东沙养殖海域与黄海湿地申遗的提名地重合或邻近，在该海域继续进行紫菜养殖不利于对遗产地的保护。被告大丰区自然资源局从未表示要禁止紫菜的养殖，只是对于法律规定禁止养殖开发的区域，肯定不能再出让用于养殖，而对于其他海域，需要进行专家论证之后再行决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

被告大丰区自然资源局辩称，原告曾向其提出续期申请，被告大丰区自然资源局依法发出不予续期的答复，符合法律规定。同意被告大丰区政府的所有答辩意见。

2.法院判决

涉案海域使用权出让合同明确写明“合同期满，海域使用权终止，本海域使用权不予续期”，意思清晰明确。合同的签订无欺诈、胁迫行为存在，原告对合同条款应当是明知且理解其含义的，参加投标并签订合同，即意味着接受招标方案的限定条件。《海域使用管理法》第二十六条是对于一般情况下海域使用权人申请续期权利的规定，并非强制性规定，并不排除政府机关与海域使用权人对于使用权到期后是否续期通过明确约定的方式进行变更。由于海域使用权这一国家自然资源具有稀缺性特点，政府机关通过定期招投标的方式进行海域使用权出让，系以市场化手段促进自然资源的优化配置，以竞争性方式最大化保障和体现国有资产的价值，是政府更公开透明行使海域使用权出让管理职权的体现。尤其考虑到涉案海域毗邻国家级自然保护区、盐城黄海湿地以及海洋生态红线，是否能够持续地进行养殖开发并不确定，政府以该条款对海域使用权出让作出一定限制具有合理性，并未违反法律法规的强制性规定。综上，上海海事法院判决驳回原告的诉讼请求。

3. 裁判要旨

2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第一条对行政协议作出具体定义，即“行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，这一规定使得多年来针对行政协议范围的界定终于明晰。本案海域使用权出让合同发生于履职的行政机关与行政相对人之间，协议标的及内容有行政法上的权利义务，又为实现行政管理目标和公共服务，属于行政协议。认定行政协议是否无效主要从以下几个方面着手：1.行政协议是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法”的情形。（《行政协议规定》第十二条的规定）2.行政协议是否存在依照《合同法》规定应认定无效的情形。

行政协议的特性和价值决定其产生之初就具有补充、变更甚至排除法律法规规定的功能特征。行政协议有别于传统的行政行为，因而不能完全照搬照抄有关行政行为的规定，否则就可能出现体系混乱甚至体系违反。